摘要：内蒙古的生态状况如何，不仅关系全区各族群众生存和发展，也关系华北、东北、西北乃至全国的生态安全。习近平总书记2014年考察内蒙古时，立足全国，给内蒙古各级干部群众明确指引：把内蒙古建成“我国北方重要的生态安全屏障”“祖国北疆安全稳定的屏障”，彰显了加强生态文明建设的极端重要性和紧迫性。检察机关只有充分发挥职能作用，坚持问题导向，才能更好地为生态环境提供司法保护，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
关键词：检察机关 生态环境 公益诉讼
一、检察机关开展生态检察的必要性
保护环境是我国的基本国策，是可持续发展战略的重要内容。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，形成了一系列重要论述，为今后一个时期解决环境问题指明了方向。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，十二届全国人大四次会议审议通过的“十三五”规划通篇贯穿绿色发展理念，提出了生态环境质量总体改善的奋斗目标。继最严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度之后，实行最严格的环境保护制度已被提出并成为社会共识。司法是保护环境的重要手段，在推进环境治理体系现代化进程中发挥着不可替代的作用。
检察机关强化对环境保护领域的监督，是基于对环境保护机制与手段的综合性认识，并强调以法律手段作为根本保障。其职能突出体现了检察机关履行打击环境领域违法犯罪、保护公共利益、保障公民基本权利的职责。同时也从环境保护经济发展的博弈关系着眼。检察机关的介入还体现了对政府环境行政权力进行监督与制约的必要需求。然而，环境问题本身的复杂性使得检察机关在现有的法律框架下进行机制创新将面临诸多难题。除了要有效地预防和惩治环境保护领域违法犯罪外，还需要不断改善环境保护行政主管部门的执法环境，并从环境权利切实维护的角度服务于民众的环境需求。
（一）检察机关环境保护监督现状
总体而言，环境立法注重在行政管理领域对环境保护规制的建构，长期以来对包括检察机关实施监督在内的环境司法保护制度的确立却颇为不足。相对检察机关环保监督职能而言，现有刑事规范与环保法律法规的虽有一定程度上的相互渗透，但其不足之处也非常明显。
1.环境污染犯罪的相关规定刑罚宽泛，处罚偏轻
与《环境保护法》中侧重针对超标超量排污、未进行建设项目环评、未履行环境信息公开等制度的规范不同，目前的刑事法规更多地将视角投向对造成重大环境污染事故、非法开采自然资源等行为的制裁。例如在王秋为等污染环境案中，四名被告人员共造成公私财产损失两千一百余万元的重大损失，但四名被告人的量刑均未超过七年。
2.环境公益诉讼发展存在障碍
一是根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼的应有的效果。
二是现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
三是国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
（二）检察机关参与生态保护的主要措施
1. 持续严厉打击破坏生态环境刑事犯罪。
坚决依法打击盗伐滥伐林木、非法开采、污染水源大气、倾倒垃圾等类型的破坏环境、危害生态多发性犯罪。2017年，苏州市姑苏区检察院对王菊明、陆小弟、孙秋林等跨省运输、倾倒固体废弃物被告人以污染环境罪提起公诉，被告人通过调度多艘装载上海垃圾的货船昼伏夜出，将万余吨散发异味的垃圾倾倒在太湖西山岛上。经检测，现场采集的垃圾堆中11个渗滤液样品均检出挥发酚，且含量明显超出标准限值。垃圾堆周边水体的颜色变深，且水中挥发酚浓度超背景值（基线）20%以上，生态环境遭损害。法院分别判处三被告人有期徒刑五年六个月至四年六个月、并处罚金 30万元至 5 万元等的刑罚。
2. 加强对破坏生态环境案件诉讼监督。
紧盯破坏生态环境资源犯罪立案、侦查、审判、执行等重点环节，着力监督纠正执法不严、司法不公突出问题。2017 年，最高检挂牌督办7起重大污染环境案,现场督导天津市静海区万亩坑塘污染案、甘肃祁连山系列环境污染案、广西来宾“3·14”非法跨省倾倒危险废物系列案等重大案件。其中，2017年1月，央视曝光祁连山生态环境问题后，最高检及时予以挂牌督办，并派员赴甘肃现场督办。2017年1月至 10 月，检察机关共批准逮捕祁连山破坏环境资源犯罪案件8件16人；建议行政执法机关移送破坏环境资源犯罪案件23件 30人，监督公安机关立案侦查破坏环境资源犯罪案件14件15人。
3. 积极开展生态环境公益诉讼。
2017年6月27日，全国人大常委会通过修改法律的决定, 建立检察机关提起公益诉讼制度。生态环境与资源保护成为检察机关提起公益诉讼的重点。截至2017年6月，试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，督促恢复被污染、破坏耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。
4. 创新生态修复司法工作机制。
坚持打击与修复并重，落实宽严相济刑事政策，运用强制措施及刑罚手段的杠杆作用，促进恢复生态环境功能探索生态修复司法工作新机制，既有力惩治犯罪，又修复受损生态。2017年3月，浙江省诸暨市检察院联合环保、公安等部门对全市80多家金属加工企业开展涉污企业大排查行动，发现8家企业未经审批从事金属制品酸洗、敦化，将产生的废水未经处理直接排放到外部环境，对环境造成污染。在环境损害评估机构对每家企业污染量进行价值评估后，企业缴纳了115万元损害赔偿金，用于建造公园，以替代性修复的方式，弥补对生态环境的破坏影响。同时，诸暨市检察院经甄别把关，建议对该8家企业快速立案查处，并对主犯从严从快批捕，对犯罪情节轻微的人员秉承“捕人少，治安好”的“枫桥经验”，依法不予批捕，尽量减少对群众生产生活的影响，让司法既有力度又有温度。
5. 积极开展多种形式的生态环境保护和破坏预防的宣传活动。
通过开展多种形式的宣传活动，提高广大人民群众的生态环境保护意识，提高群众的生态法治意识，推动源头防范工作。福建省检察机关深入林区、景区、矿区、工业园区，广泛开展森林防火、林业保护、水土保持、保护环境等法治宣传活动，依托网络、微博、微信等新媒体，展播预防微电影、公益海报，增强群众法治观念和生态意识。建设生态警示教育基地，运用典型案例以案释法，预防减少生态违法犯罪。推动检力下沉，实行“定点+ 巡访”的模式，在重点林场、矿山、海岛建立巡回检察室、检察工作联络点，建立健全生态环境领域检调对接、释法说理等机制，就地受理法律咨询和群众控告，化解矛盾纠纷，受到普遍欢迎。
（三）检察机关开展生态检察的瓶颈
在有序推进生态公益诉讼的同时，检察机关开展生态检察工作主要是围绕以下方式：持续严厉打击各类破坏生态环境刑事犯罪；认真履行批捕、起诉职能，坚决依法打击盗伐滥伐林木、非法采矿、非法占用农用地、污染环境等破坏生态环境的多发性刑事犯罪，保持惩治犯罪的高压态势；加强对破坏生态环境案件的诉讼监督。侦监、民行等部门联动，组织开展专项法律监督行动对负有生态环境资源监管职责的环保、水利、国土和林业等部门的行政执法监督，确保生态保护两法的实施达到无缝衔接。
生态检察工作在近年来不断深入，取得了一定实效，但也存在一定困难，制约了检察机关推进生态检察工作，成为生态检察工作开展中的瓶颈。
1.证据的收集和认定是检察机关开展生态检察工作的第一个难题。
一般的生态环境刑事案件或法律监督案件中的大部分证据是由公安部门或者环保部门来收集的，此类案件证据一般都具有较强的技术性、复杂性和易灭失性等特点，多数是文科出身的检察官在对这类证据进行认识理解时，可能会遇到一定的困难。在北京市首例大气污染民事公益诉讼案中，于工厂生产导致的挥发气体造成了多少大气污染、污染到什么程度、修复污染需要多少费用很难确定，需要聘请专业鉴定机构进行鉴定。在鉴定过程中，由于鉴定机构较少，，鉴定周期长、费用高，与办案时限和经费都形成了矛盾。
2.法律适用问题是开展生态检察工作的第二个难题
环境法作为较为复杂的法律体系，门小而广但极具有科学技术性的学科，它与一般传统的法律原则有很多不同，在这方面检察官因为以前很少接触这方面的法律法规，所以法律适用方面可能也会对检察官开展生态检察工作带来法律适用上的问题，例如对于有毒物质的范围界定、行政罚款能否折抵罚金等问题，在“两高”相关司法解释出台后，才得到有效的解决。
二、我院目前参与生态建设存在的现状和不足
石拐是蒙古语“喜桂图”的音译，意为“有密林的地方”。境内旅游资源丰富，有全国三大藏传佛教圣地之一五当召，战国时期赵武灵王倡导“胡服骑射”修筑的赵长城遗址，还有钟灵毓秀的敖包山和庚毗沟原始森林等自然资源。2011年11月，石拐区被国家列入第三批资源枯竭型城市名单，与其它资源枯竭型城市一样陷入了“矿竭城衰”的困境。
石拐区因采煤所造成的地质灾害面积占全区总面积的1/3，包头市13个重地质灾害点，有9个在石拐辖区境内，地区生态环境十分恶劣。我院根据石拐区现状，年初确定在实证探索的基础上构建以专业化法律监督为基础、以社会化综合治理为核心、以恢复性司法实践为补充的生态环境司法保护工作体系，用最严格制度、最严密法治保护生态环境原则，打造“生态检察”品牌思路。我院通过严厉打击破坏生态环境刑事犯罪活动，加大保护生态环境法律监督力度，建立健全新机制，加大生态文明宣传力度，建设石拐检察生态环境司法保护展厅，生态检察工作稳步进行。
破坏环境资源犯罪具有滞后性、隐蔽性、复杂性的特点【1】，这些特点决定其必然给生态检察工作带来诸多挑战,而检察机关在生态文明建设中的法律监督职能还没有得到充分的彰显和发挥,依然面临许多困境,主要表现在以下方面:
（一）案源渠道不畅
破坏环境资源犯罪案件主要来源于环境行政执法机关的移送，目前我院建立行政执法与行政检察衔接机制，从一定程度上保障了案件的移送，如果环境行政执法机关移送的案件较少时,往往只能依靠受害人或知情人的举报。一般群众对破坏环境资源犯罪的认识不足,对破坏环境资源犯罪容忍度较高,对于发生在身边破坏环境行为往往不以为意。
（二）工作机制仍有不足
缺乏生态破坏和环境污染恢复性治理机制。要正确把握经济社会发展与生态环境之间的关系,坚持生态优先,“打防护”相结合,以司法办案为中心,综合运用刑事、民事、行政、预防、宣传教育等各种手段,将生态恢复理念运用于生态环境保护执法与司法实践,通过检察建议、生态修复量刑建议、损害赔偿等制度设置和机制创新,提高对破坏生态环境危害性的认识。探索生态修复检察工作方式,犯罪嫌疑人在被审判时或者罪犯在服役过程中,可以责令其修复和治理被破坏的生态环境,在量刑或减刑、假释时可以作为酌定减轻情节,实现惩治犯罪与保护生态环境共赢。
(三)监督不到位
当前检察机关在保护生态环境司法中行使的主要是诉讼职权,监督职权存在使用不足的问题,由于检察权不具有实体性、终局性特征,必然带来监督效果不理想的问题。一段时间内检察机关环保职责的缺失,导致了检察机关在环境保护中力量单薄,不能与公众的期待相适应。针对现实中存在的大量环境违法行为,有的检察机关存在不愿监督、不敢监督和不善监督的问题。
三、张家口市检察机关先进做法
张家口市检察机关生态环保检察部门紧紧围绕服务和保障“绿色办奥”这一主题，坚持创新实干，主动担当作为，努力以“检察蓝”护卫“生态绿”，全面履行生态环保检察职能。
一、强元固本，在宣传造势中抢占生态环保“制高点”。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。针对人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境的需求越来越迫切的实际，着眼广泛凝聚思想共识，最大限度地赢得关注支持，及时有力回应人民群众对环保司法的新期盼、新要求，石家庄全市两级院认真落实“谁执法、谁普法”的责任制要求，不失时机地推进惩罚、预防和监督“三位一体”建设。组织干警走进企事业单位、社区、学校、农村及广场、市场、沿街商铺等人流聚集场所，向过往群众讲解生态环保知识，宣传全省检察机关打击大气污染犯罪专项活动，发动群众倡扬绿色文明，推进节能减排，增强环境守法意识，主动检举、揭发污染环境违法犯罪行为。抓住报纸、广播、电视、网络等媒体，高频度刊播生态环保政策法规，及时曝光污染环境重大案件，形成强大的舆论攻势。
二、协作联动，在优势互补中形成生态环保“一盘棋”。为解决生态环保检察工作协调难、办案难的实际问题，注重积极推进生态环保体制创新。石家庄市检察院联合市中院、市公安局、市环保局等11家单位会签了《关于建立张家口市生态环境保护司法执法单位协作工作机制的暂行规定》，通过建立实施环境司法执法联席会议、信息联络互通和违法案件联动办理等机制制度，并充分发挥“两法衔接”信息共享平台的功能作用和派驻公安机关侦查监督检察室的职能作用，实现了环境司法执法协作联动，打造了各司其职、无缝衔接、协调配合的生态环保工作网络，不仅形成了联合打击、综合治理合力，有效解决了取证难、鉴定难、认定难、法律适用难等问题，还为检察机关近距离、面对面实施立案、侦查、审判及民事行政法律监督创造了条件，使环境违法犯罪办案质效明显提升。【2】
三、精准聚焦，在集中管辖中种好生态环保“责任田”。聚焦办理生态环保刑事案件不同区县办案标准、司法尺度不相统一、存在差异的问题，石家庄市检察院与市中院、市公安局协商开展了生态环保案件集中办理试点工作，联合制定《关于开展环境保护刑事案件集中管辖试点工作的实施方案》和《关于环境保护刑事案件实行集中管辖的办理意见(试行)》，并召开新闻发布会向社会各界公布实施。
四、高擎利剑，在重拳出击中打赢生态环保“攻坚战”。认真落实全省关于开展“利剑斩污”专项行动的指示要求，针对乱采滥挖破坏资源等犯罪行为，石家庄市检察院联合市公安局、市环保局、市国土局等6家行政执法单位，全面铺开“严厉打击非法开采砂石资源违法犯罪行为”专项整治活动，围绕偷采盗采、无证开采、违法越层越界开采及破坏耕地、林地、草场、污染河道开采等问题进行集中治理。
五、探索实践，在惩护并举中彰显生态环保“真善美”。针对一些破坏生态环境刑事案件中犯罪分子受到了应有惩罚，但受损害生态环境却得不到修复的现实问题，全市两级院主动坚持恢复性司法理念和宽严相济刑事政策，立足生态环保司法实践，积极探索开展“补植复绿”生态修复工作，通过办一起案件，还原一片青山，恢复一片生态，努力达成惩罚犯罪与生态保护“双赢”的效果。
四、新形势下检察职能保护生态环境的途径和方式
生态文明建设功在当代、利在千秋。十九大报告将坚持人与自然和谐共生列入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一，并对任务进行了部署。检察机关作为国家的法律监督机关和刑事法律、刑事政策的具体执行者，又作为构建和谐社会的保障力量和建设力量，充分发挥检察职能作用，积极服务和依法保障生态文明建设，是检察机关肩负的重大政治、法律和社会责任。故此，检察机关应在新形势下更好地创新发挥检察职能来保护生态环境。要认真分析、牢牢把握生态文明建设对检察工作提出的新任务、新要求，找准检察工作服务和保障生态文明建设的着力点、切入点、结合点，综合运用打击、预防、监督、教育、保护等职能手段，更好地为生态文明建设服务。
（一）健全诉讼监督机制
一是加强立案监督，通过走访公安机关、环境执法机关、关注新闻媒体报道、受理群众举报等方式，疏通信息渠道，注意发现有案不移、有案不立、有罪不纠、以罚代刑、放纵犯罪背后的职务犯罪线索，保证破坏环境的犯罪案件得到及时查处。二是加强侦查、审判和刑事判决裁定的监督，保证有关环境保护方面的犯罪案件的诉讼活动顺利进行。三是加强控告、申诉检察监督，对人民群众涉及环境保护方面的控告、申诉，认真对待、受理、审查、分流、办理和答复，保证涉及环境保护方面的违法和犯罪案件得到及时查处。四是加强民事行政检察监督。民行部门加强对生态环境领域相关民事诉讼的监督力度，依法督促起诉、支持起诉。认真受理不服人民法院涉及环境保护的案件的判决、裁定的申诉，通过对确有错误的判决或裁定进行抗诉，启动再审程序。防止因生态破坏、环境污染损害人民群众的合法权益。五是深化诉讼监督工作。不断完善“两法衔接”机制建设，深入开展生态环境资源保护领域专项监督工作。通过立案监督和侦查活动监督，及时督促涉及环境保护的行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，切实解决有案不移、有案不立、以行政处罚代替刑事责任追究等问题；通过刑事审判监督，对确有错误的生态环境资源类案件的判决、裁定依法提出抗诉，并支持和监督法院做好该类案件的执行工作，规范执行行为。对在工作中发现的涉嫌职务犯罪案件线索，及时移送监察机关。
（二）建立健全与行政执法的衔接机制
党的十八大报告指出，要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。一方面，检察机关在查办污染环境行为的过程中要联合行政执法部门，整合执法资源，建立联合执法机制，建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法衔接制度，在生态环境建设方面形成合力。明确规范建立健全运用民事行政检察职能加强环境保护的长效协作机制，检察机关和环保部门联手打造了立案调查、支持起诉、督促起诉、环境执法检察监督、环境诉讼申诉案件优先办理、环境公益诉讼等6项机制，加强检察机关与环保部门的培协作，为推进生态文明建设提供有力保障。另一方面，检察机关又要发挥法律监督职能，加强对行政执法部门的监督，预防和打击职务犯罪，防止有案不移、有案不立、以罚代刑的发生。可以与有关部门建立相关行政调查案件的通报机制，及时了解和掌握相关部门调查处理的破坏生态环境资源的案件情况，发现涉嫌渎职等职务犯罪案件线索，及时查办；有机结合行政调查和检察调查，对严重破坏生态环境资源的案件，及时介入行政调查，相互配合，相互监督，防止渎职行为的发生；在行政执法部门加强宣传，结合案例以案释法，加强执法人员的约束力，促使其依法行政。
（三）加强生态文明相关法制宣传
充分运用微博、微信等新媒体的宣传手段，普及生态文明法律知识。检察机关可以专门设立生态环境的窗口，及时通报生态环境法律知识、生态环境污染案件、环境渎职案件等内容；积极开展保护生态环境等送法活动，编印宣传手册，深入基层，让检察官成为“法律宣传员”、“群众工作联络员”将法律宣传工作确实落到实处。同时还可以联合环保、国土资源管理、林业等部门，开展环保主题宣传活动，通过电视、报刊、网络等媒体，广泛宣传环保法律知识，积极引导和鼓励群众参与环保监督，提升群众环保法制意识。
（四）探索发挥环境公益诉讼职能方法
一是确定环境公益诉讼的受案范围。因环境污染造成的损害具有潜伏性、长期性和不可逆转性，损害结果一旦产生将严重影响人民生命和财产利益。因此可以将已经发生损害的环境污染事件或未来可能发生损害的生产生活行为纳入受案范围。二是确定民事行政部门作为办理环境公益诉讼的具体承办部门。由民事行政部门牵头收集与环境损害有关的证据，由民事行政部门人员出庭支持起诉。
（五）着力提升检察干警在生态环境领域的执法能力
如果没有胜任的执行者，所有的制度和规定都是一纸空文。因此，面对具有较强的专业性和复杂性的生态环境领域，检察机关必须重视提升检察干警的执法能力。一是加强政治思想教育，贯彻落实党的群众路线教育实践活动，在执法过程中切实坚持“为民、务实、清廉”，让检察干警坚持做到严厉打击犯罪绝不手软、绝不徇私枉法。二是加大检察干警在环境污染专业知识方面的培养力度，积极邀请环境领域的专家开展专题培训，培养一批精通环境案件办理的专家型、复合型人才。只有强化检察干警的自律能力和提升检察干警的办案能力，才能有效的打击环境污染犯罪和职务犯罪，才能营造廉洁高效的政务环境和公平正义的法治环境。 惩治和预防刑事犯罪。一方面，加强与公安、法院等部门的协作配合，通过联席会议、类案研讨等方式，准确把握罪与非罪的界限，在移送标准、证据审查、案件管辖等方面达成共识，形成打击合力；另一方面，认真履行审查逮捕、起诉职能，严厉打击破坏生态环境资源的刑事犯罪。对于重大、在区域有影响的案件或者疑难、复杂案件，要依法提前介入，及时引导侦查，提出取证意见。与此同时，结合案件办理开展普法宣传，以案释法，不断提升群众生态环境资源保护意识。
（六）探索行政违法行为检察监督
作为宪法规定的国家法律监督机关，检察机关当然应该具有对于行政违法行为监督的权限和责任。因此，对于工作中发现的“行政机关违法行使职权或者不行使职权导致生态环境资源受损或者没有得到及时有效保护”的情况，检察机关可以综合运用制发检察建议、督促履行职责、提起行政公益诉讼等多种方式，督促行政机关依法行使职权，切实保护生态环境资源。
（七）提起民事公益诉讼
对于破坏生态环境资源、损害社会公共利益的行为，有适格主体提起民事公益诉讼的，检察机关可以依法支持起诉；对于没有适格主体或者适格主体不提起民事公益诉讼的情况，检察机关可以提起民事公益诉讼，根据生态环境资源遭受破坏情况，适情要求侵权人消除危险、恢复原状，对于无法恢复的，可以要求其承担相应的补偿费用。在检察机关提起民事公益诉讼前，可以采取公告形式作为排查适格主体的诉前程序。
走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。建设美丽中国，是推进中国特色社会主义事业的重大战略任务。检察机关必须适应经济社会建设的新要求、新变化，立足生态文明，不断创新发挥检察职能，扎实服务经济发展和生态建设，为实现中国梦承担起应负的责任。
参考文献：【1】正义网 试论当前生态检察工作的困境与对策
【2】张家口长安网 《创新实干担当作为努力以“检察蓝”护卫“生态绿”》
